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L'investissement de l'UE dans la sécurité collective en Afrique centrale : un pari risqué

Occasional Paper - 15 May 2012

par Catherine Guicherd

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En tant qu’ensemble régional, l’Afrique centrale n’est pas une zone d’intérêt de sécurité prioritaire pour l’Union européenne (UE), même si elle se trouve aux confins de plusieurs « systèmes de conflits » dans lesquels l’UE s’efforce graduellement d’adopter une approche globale – Grands Lacs, Corne de l’Afrique, Sahel, Golfe de Guinée. L’UE y est surtout présente au titre de l’Architecture africaine de paix et de sécurité (APSA) à travers deux programmes de développement des capacités de la Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC) : le PAPS (Programme d’appui paix et sécurité), et la Facilité de paix (volet capacitaire) ainsi que l’appui à sa mission de soutien de la paix, la MICOPAX, en République centrafricaine. Elle y est par contre peu visible en tant qu’acteur politique dans un environnement marqué par ailleurs par une présence résiduelle relativement importante de la France et l’arrivée des puissances américaines et asiatiques. 

L’interrogation à laquelle tente de répondre la présente étude est de savoir si, compte tenu de ce contexte et de la vision que l’UE a de son rôle en Afrique et dans le monde, son investissement dans la CEEAC en tant qu’acteur de sécurité collective en Afrique centrale se justifie. A-t-il des chances de réussir à accroître les moyens (capacités) et l’engagement (volonté) des États de la région à conduire des actions susceptibles de résorber durablement les conflits et à y ancrer une stabilité propice au développement ? Le constat, il faut le regretter, n’est pas encourageant. Intervenant sur un milieu il est vrai peu porteur, l’UE ne s’est pas donné les moyens des fins affichées.

La promotion de la démocratie et de la bonne gouvernance, qui figurent parmi les marques distinctives de l’action de l’UE dans le monde, n’est pas poursuivie activement dans le contexte de la CEEAC, ni dans le fond ni dans la méthode. Sur le fond, démocratie et bonne gouvernance sont marginalisées par des choix qui donnent la priorité à la Force africaine en attente (FAA), et en particulier à ses composantes militaires, par rapport à des domaines d’engagement propres à favoriser les transformations structurelles nécessaires à une prévention des conflits à long terme. En termes de méthode, le discours sur la bonne gouvernance n’est pas appliqué à l’institution récipiendaire, alors que ses dysfonctionnements internes, sa centralisation décisionnelle et son manque de transparence de gestion sont connus, affectant tant son efficacité que sa crédibilité.

L’approche « projets » de l’UE, caractérisée par un déséquilibre entre une forte conditionnalité financière ex-post d’un côté et l’absence d’accompagnement institutionnel et politique de l’autre, neutralise sa capacité d’impact dans un contexte marqué par une absence de confiance mutuelle des acteurs sous-régionaux et une réticence forte de l’institution et des élites politiques nationales au changement. Si l’UE veut apporter des transformations positives dans la gestion des questions de sécurité sous-régionales traditionnellement réservées à des exécutifs omnipotents, elle n’y parviendra pas par des moyens techniques hérités des programmes de développement « type Cotonou » : un engagement politique de ses États membres s’impose, relayé par une visibilité institutionnelle du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) épaulé par la Commission. 

Au cas où l’UE considère effectivement la CEEAC comme un acteur privi-légié de la paix et de la sécurité sous-régionale, elle devra veiller à ce que sa construction institutionnelle reçoive au moins autant d’attention que son action sectorielle en tenant dûment compte du fait que la tâche ne consiste pas seulement à promouvoir l’acquisition de nouvelles compétences techniques, mais aussi à transformer son fonctionnement interne par la mise en place de nouvelles habitudes de travail fondées sur des délégations de pouvoir, le partage de l’information, et l’obligation de redevabi-lité de chacun. 

L’APSA, si elle témoigne d’un désir salutaire des acteurs africains d’assumer leur sécurité, ne doit pas pour autant devenir un carcan. Certaines Communautés économiques régionales (CER) – c’est le cas de la CEEAC – n’ont pas d’identité stratégique, que ce soit dans leur composition ou par les champs conflictuels qu’elles englobent. Plutôt que d’appuyer une institution a priori, une action véritablement stratégique de l’UE en Afrique centrale partirait de l’identification de zones, de thématiques ou de systèmes de conflits dans lesquels elle estime que ses intérêts (au sens large) sont en jeu et, à partir de là, définirait les actions à entreprendre et les acteurs à mobiliser pour avoir un impact sur les causes et les ramifications de l’instabilité. Dans ce cadre, une CER telle que la CEEAC serait appuyée parmi d’autres acteurs à identifier en fonction de leur volonté et de leur capacité réelle à s’engager. Une telle approche, déjà en germe pour ce qui est de la sécurité maritime dans le Golfe de Guinée, devrait être développée.

La présente étude se situe à la confluence de quatre axes de travail contemporains relatifs à l’avenir de l’action de l’UE dans le monde : 

(i) l’effort d’évaluation globale des programmes financés par la Commission européenne au niveau de macro-thématiques pertinentes pour la paix et la sécurité (prévention des conflits et consolidation de la paix, réforme des secteurs de la sécurité, etc.) lancé en 2007;
 (ii) la structuration et l’institutionnalisation du SEAE;
 (iii) la révision des approches de la coopération au développement annoncée par le forum de Busan en novembre 2011;
 (iv) le démarrage des discussions annonçant une refonte globale des instruments financiers d’action extérieure de l’Union à partir de 2020 (expiration de l’Accord de Cotonou). L’on espère ainsi, à partir de l’analyse d’un cas particulier, apporter des éclairages utiles aux débats en cours.